安徽XX建筑工程有限公司承建XX市第XX医院综合实验楼，建设单位为安徽省XX市第XX医院，承包单位为安徽XX建筑工程有限公司(以下简称A建筑公司)，监理单位为福建XX工程设计公司，资质类别等级：高级。设计单位为北京XX工程设计公司，资质类别等级：甲级。该项目建筑面积为9443.67平方米，合同价格为1530.1848万元，目前已近完工。

　　该项目在2017年12月由安徽XX建筑工程有限公司中标，发包方、承包方签订《建设工程施工合同》，2018年8月领取建筑工程施工许可证。

　　2018年1月A建筑公司和刘XX签订了《工程项目内部管理协议》，双方约定采用包工包料、包质量、包工期、包安全文明、包盈亏自负等全面承包方式，A建筑公司向合同签订人刘XX收取2.5%管理费，刘XX向A建筑公司项目经理和项目管理人员支付到场费。

　　（一）此项工程建设单位为安徽省XX市第XX医院，承包单位为安徽XX建筑工程有限公司(以下简称A建筑公司)，监理单位为福建XX工程设计公司，设计单位为北京XX工程设计公司。该项目建筑面积为9443.67平方米，合同价格为1530.1848万元，目前已近完工。

　　（二）2017年12月由安徽A建筑公司中标，和发包方签订《建设工程施工合同》。2018年1月A建筑公司和刘XX签订了《工程项目内部管理协议》，双方约定采用包工包料、包质量、包工期、包安全文明、包盈亏自负等全面承包方式，A建筑公司向合同签订人刘XX收取2.5%管理费，刘XX向A建筑公司项目经理和项目管理人员支付到场费。

　　（三）分析《工程项目内部管理协议》以及函询刘XX的个人社保、身份信息等资料，发现签订人刘XX不属A建筑公司内部人员。从监理单位提供的情况说明和相关资料发现，A公司也未对其内部承包，无任何资金、技术、设备、人力方面支持，项目经理王XX和项目管理人员未对该项目施工活动组织管理。确定不属于工程内包，实际就是工程变相转包。

　　（四）根据《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》（建市规〔2019〕1号）第八条之规定。

　　根据《中华人民共和国建筑法》第二十八条“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”

　　第六十七条第一款“承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。”

　　根据《建设工程质量管理条例》第六十二条第一款“违反本条例规定，承包单位将承包的工程转包或者违法分包的，责令改正，没收违法所得，对勘察、设计单位处合同约定的勘察费、设计费百分之二十五以上百分之五十以下的罚款;对施工单位处工程合同价款百分之零点五以上百分之一以下的罚款;可以责令停业整顿，降低资质等级;情节严重的，吊销资质证书。”

　　综上认定安徽XX建筑工程有限公司转包，作出责令改正、对以上违规单位处以罚款并移交信用惩戒。

　　工程项目内部管理协议又称为建设工程内部承包合同。建设工程内部承包合同是指施工企业作为发包方与其内部的生产职能部门、分支机构或职工之间，为实现一定的经济目的，就特定业务及相关经营管理达成的权利义务关系，这是一种企业的内部经营方式和激励机制。而我们通常所说的内部承包合同特指项目经理内部承包合同，其含义是施工企业与企业内部职工之间签订承包协议，约定许可内部职工完成一定的工程项目施工，实行独立核算，自负盈亏，向施工企业缴纳管理费等。

　　（2）内部承包合同约定的权利义务关系上表现之一是内部承包人需要向施工企业缴纳管理费，施工企业则需要对内部承包人进行一定的管理；

　　内部承包人必须是施工企业的员工，与施工企业存在合法的劳动法律关系，从而保证内部承包合同的主体适格，这是内部承包合同有效的前提条件。

　　内部承包人与施工企业是否存在合法的劳动关系，具体可通过双方是否签订劳动合同、缴纳社会保险、工资单、人事档案管理等来判断。如果内部承包人与施工企业不存在劳动关系，就无从谈起接受公司的管理，这种情况在司法实践中会被认定成内部承包合同因涉嫌违法分包、转包或挂靠而导致合同无效。

　　根据《最高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条关于建设工程施工合同无效的认定的规定，可以看出我国法律法规在对建设工程施工合同无效的认定中已明确提出了对承包人资质的管理问题。因而，在确定了内部承包人确实为施工企业员工的基础上，内部承包合同的效力认定还要考虑到施工企业是否有对内部承包人资质进行管理。

　　资质管理，一方面是指施工企业对内部承包人的人员管理，即施工企业为内部承包人配备了足够的专业人才，比如建造师、造价师、设计人员和监理人员等，组建专业团队保障工程项目顺利推进，另一方面是指施工企业对内部承包人的财务管理，即施工企业严格按照与发包人签订的建设工程施工合同的付款时间、付款条件的约定来向内部承包人付款，比如，内部承包人只有在相应工程竣工验收合格后，施工企业才向其支付相应的工程价款。

　　根据《建设工程质量管理条例》第78条第3款的规定，“转包是指承包单位承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包的行为。”故此转包肯定非法。

　　根据《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》（建市规〔2019〕1号）第八条存在下列情形之一的，应当认定为转包，但有证据证明属于挂靠或者其他违法行为的除外：

　　1、承包单位将其承包全部工程转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工情形）或个人施工的；

　　2、承包单位将其承包的全部工程肢解以后，以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的；

　　3、施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目负责人、技术负责人、龙8头号玩家质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的；

　　4、合同约定由承包单位负责采购的主要建筑材料、构配件及工程设备或租赁施工机械设备，由其他单位或个人采购、租赁，或施工单位不能提供有关采购、租赁合同及发票等证明，又不能进行合理解释并提供相应证明的；

　　5、专业作业承包人承包的范围是承包单位承包的全部工程，专业作业承包人计取的是除上缴给承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；

　　6、承包单位通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；

　　7、专业工程的发包单位不是该工程的施工总承包或专业承包单位的，但建设单位依约作为发包单位的除外；

　　9、施工合同主体之间没有工程款收付关系，或者承包单位收到款项后又将款项转拨给其他单位和个人，又不能进行合理解释并提供材料证明的。

　　两个以上的单位组成联合体承包工程，在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方不进行施工也未对施工活动进行组织管理的，并且向联合体其他方收取管理费或者其他类似费用的，视为联合体一方将承包的工程转包给联合体其他方。（具体案件需要看工程合同分析）

　　一、根据《中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）规定，城市管理集中行使行政处罚权的具体范围：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；

　　二、城管执法体制改革后，对城管综合执法部门依法行政方面提出了更高的要求。但由于现阶段行政程序方面的立法尚不完善，执法人员学习法律意识不强，对建筑施工方面的法律法规异常生疏，甚至分不清建筑施工中建设单位、承包施工单位、监理单位、设计单位名称职责，分不清工程发包、承包、分包、转包、内部、挂靠等问题。这与全面推进依法行政、加快建设法治政府、打造城管综合执法机关的要求格格不入。

　　因此要从根本上扭转这种局面，首先要树立“程序正当、依法行政”的意识;其次进一步落实学习制度，加强学习住房城乡建设系统法律法规规章，对于工程施工、监理安全、建筑质量、工程招标等领域要仔细梳理法律法规规章及各项规定，扎实推进办案程序，努力打造城管综合执法机关的法治建设。

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